Meretas Hal-hal Mustahil: Pembangunan Partai dan Local Governance di Filipina

Joel Rocamora
Institute for Popular Democracy, The Philippines

Saya terperangkap pada ketidakpastian antara aksi politik dan observasi keilmuan. Merujuk Olle Tornquist yang “bermantol akademis” tak cukup ‘merangkum’ pemikiran dan observasi-observasi saya. Semua kontributor dalam buku ini memiliki wawasan yang pantas diakui. Saya tak ingin menjadi salah satu atau justru seseorang lain dari mereka yang dirujuk di sini. Saya ingin kedua-duanya. Dalam esai ini ingin saya paparkan bagaimana menjadi intelektual yang gigih sampai disebut aktivis politik.

Tanpa bersilat dalih, saya meyakini bahwa analisis atas aksi politik bisa sehandal dan se-“obyektif” analisis akademis. Kesuksesan atau pun kegagalan aksi politik dapat sama brengseknya seorang hakim yang ahli dalam analisis maupun sebuah komite akademis. Tapi analisis atas aksi adalah sesuatu yang berbeda. Di lingkungan Institute for Popular Democracy, kami menyebutnya analisis ‘antara kejujuran dan harapan’. Untuk sebuah buku bernuansa akademis, pentinglah mengingatkan pembaca bahwa esai ini berbeda dari yang lainnya. Tanpa memandang ‘posisi’ saya, maka menjadi tidak adil bagi pembaca yang berharap suatu ‘suara’ yang sama sekali berbeda.

Filipina kerap diakui sebagai tempat yang memiliki pengalaman-pengalaman maju dalam keterlibatan masyarakat sipil di local governance. Tapi berbeda dari Brasil di mana peran-serta rakyat dalam proses anggaran belanja telah memiliki dampak material terukur pada kehidupan kaum miskin perkotaannya, di Filipina perencanaan partisipasi di level barangay (level paling dasar) dalam sistem pemerintahan masih berdampak terbatas. Lain pula dari Kerala, di mana India, dan juga Brasil, dengan eksperimen partisipatori di local governance telah didukung oleh partai-partai politik mapan dan kuat, Akbayan (Partai Aksi Warga), partai politik Filipina yang kukuh mendukung demokrasi partisipatori, masih saja wadah progresif baru dan tengah berjuang.

Tapi pengalaman Filipina mungkin menarik bagi negera-negara Selatan justru karena ia masih suatu ‘bentuk yang tengah mewujud’, di mana segala ketentuan demokrasi partisipatori belum diletakkan sejajar Brasil dan India. Di Filipina, baik Akbayan maupun BATMAN, koalisi masyarakat sipil mengemuka yang menggenjot local governance yang partisipatori, masih saja sibuk bergumul dengan teori dan praktik guna menemukan jalan terbaik memajukan demokrasi partisipatori. Proses terbuka yang sangat dinamis dan kerap rawan pertikaian ini mungkin lebih diterima oleh mereka yang ingin memperjuangkan hal serupa di negera-negara mereka.

Akbayan (Partai Aksi Warga)

Akbayan sering disebut partai ”gerakan sosial” karena kebanyakan anggota aslinya dari kaum buruh, petani, kaum miskin perkotaan, wanita dan gerakan sosial lainnya. Ia bisa juga disebut partai “participatory local governance” karena keanggotaan berikutnya datang dari suatu perjuangan sedasawarsa sejumlah orang yang gigih menggalang potensi desentralisasi partisipatori dan ‘good governance’. Kebersatuan kedua unsur ini dalam keadaan krisis ideologi kaum Kiri Filipina memberi kerangka kisah rumit Akbayan.

Meski baru resmi dibentuk pada kongres bulan Januari 1998, proses berdirinya Akbayan sudah mengesankan ia formasi politik sangat berbeda. Partai baru sedemikian memang sudah sejak akhir 1980an dibahas oleh beberapa formasi politik pra-partai, yang disebut juga ‘political blocks’ di Filipina. Tahun 1992, kelompok-kelompok ini bersama para LSM memunculkan seorang kandidat presiden. Meski pengalaman itu berakhir dengan kerinduan saja (karena kandidat ini kalah telak), kelompok-kelompok ini terus bersatu mendukung para kandidat daerah pada 1995, dengan hasil membesarkan hati kala itu. Pengalaman indah ini memberi latar-belakang pada diskusi-diskusi pembaharuan di paruh pertama 1996. Fakta bahwa blok-blok ini bersatu, meski bukan sebagai koalisi ketika bersama para LSM memulai proses pendirian partai politik baru pada 1992, belum pernah terjadi dalam sejarah kaum Kiri Filipina. Kertas rancangan lalu dibahas dalam rapat nasional Juli 1996, dilanjutkan ke rapat-rapat kecil dan akbar lainnya yang tumpah ruah di seluruh tanah air. Pada saat kongres pendiriannya satu setengah tahun kemudian, partai itu telah memiliki lebih 3.000 ‘stakeholders’ yang mengikuti rapat-rapat ini.

Hanya beberapa bulan sesudah kongres pendiriannya, Mei 1998, Akbayan memenangkan satu kursi di pemilihan party-list Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Ini prestasi berarti karena pemilihan party-list untuk 20 persen dari DPR memberinya hak satu wilayah konstituensi nasional, dan para pemilih hampir tak mengetahui hal baru di sistem pemilihan ini. Sebanyak 10 walikota yang menang di pemilu ini lantas bergabung dalam partai itu. Sesudah pemilu berikutnya pada 2001, Akbayan telah memiliki dua anggota di DPR, di mana 19 walikota dan sekitar 200 anggota dewan dan petinggi pemda lainnya terpilih bersamaan. Pada pemilu Mei 2004, hanya 20 anggota Akbayan terpilih walikota dan 59 sekutu dekat, sekitar setengah dari yang berhak direkrut, juga menang. Akbayan memang belum sama sekali sebuah partai nasional besar. Tapi ia tengah tumbuh pesat. Kini ia memiliki unit-unit partai di 54 provinsi dari 84 dan di 237 kota dan kota madya.

Akbayan berangkat dari partai-partai politik tradisional Filipina. Partai-partai ini merupakan ‘beberapa kumpulan pertemanan laki-laki’ yang elitis dan berani. Di dalamnya terdapat para individu non-elite, umumnya laki-laki, yang mengidentifikasikan diri dengan satu partai atau lebih, tapi semuanya pengikut (‘kaki-tangan’) dari individu-individu elit. Para individu elit ini tergabung dalam koalisi-koalisi yang menggeliat dari barangay-barangay hingga pemerintahan nasional di Manila. Partai-partai tradisional ini, yang tak berdaya sejak sebelum hukum besi (martial law) 1972, tak juga pulih di era destruksi brutal Marcos yang menjagokan partai sendiri. Sesudah 1986, partai-partai amat tak berdaya sehingga dalam pemilu nasional, koalisi partai-partai hanya tinggal mekanisme kampanye saja. (Abinales, 2003)

Kontrasnya, Akbayan memiliki keanggotaan massa hampir 100 ribu, umumnya rakyat kelas bawah. Ini sumber identifikasi diri untuk sebuah partai yang ‘progresif’. Prinsip-prinsip dasar Akbayan di serikat-serikat buruh dan organisasi tani lantas dibangun kokoh. Tiga dari federasi kaum tani terbesar di tanah air berafiliasi dengan Akbayan. Menyusul di kalangan profesional kelas menengah dan pebisnis lahir usaha pembenahan. Alasan praktis dan politisnya bisa dipahami. Tak mungkin memenangkan pemilu hanya dengan dukungan kaum buruh dan tani. Sementara sektor kelas menengah justru punya jaringan dan sumber daya personal yang berguna untuk kampanye pemilu. Aneka keterampilan teknis yang dibutuhkan di governance juga dimiliki mereka. Selain itu, keterpilihan anggota Akbayan pada jabatan tertentu tidak lantas berarti mereka walikota dan pekongres bagi kaum miskin. Mereka justru pejabat publik untuk semua lapisan.

Mengantisipasi pertentangan perihal jumlah keanggotaan, maka keanggotaan organisasi ditiadakan, hanya individu saja. Namun para anggota dari kelompok sama yang diorganisir di unit-unit partai bisa membuat rapat dalam partai. Organisasi-organisasi massa yang kurang terafiliasi dirangkum melalui komite-komite partai sektoral kaum tani, buruh, pemuda dan lain-lain. Struktur partai dan prosesnya dipandang serius di sini. Nyatanya, kecenderungan mengakar anti-demokrasi dari perpolitikan tradisional dan kaum Kiri tetap saja menggeliat. Tapi demokrasi partai sebagai intinya dibela dan di-perjuangkan mati-matian. Otonomi unit-unit partai daerah menjadi prinsip kukuh di sini.

Akbayan sendiri berangkat dari partai dominan yang membangun tradisi kaum Kiri Filipina. Tak seperti partai politik progresif lainnya, Akbayan tak berkutat dalam ideologi tunggal. Banyak kelompok progresif dan tendensi politik membaur di Akbayan: demokrat nasional, sosialis, kaum sosialis demokratik, demokrat kerakyatan, pun mereka yang tak berlebel. Ia juga tak terkait dengan satu partai bawah-tanah. Diyakininya, Anda tak mungkin memiliki demokrasi partai lebih mendasar jika Anda mempunyai suatu partai lain yang mendikte siapa pemimpin dan apa kebijakan Anda. Kami pun tidak terlibat dalam perjuangan bersenjata. Secara serius kami menempuh perjuangan terbuka dan legal, tak semata-mata sebagai arena taktis sebagaimana grup-grup Kiri lainnya tempuh.

Berbeda dari partai-partai Kiri lain yang memilih ‘menghajar negara’, Akbayan justru menjadi kereta yang menampung kekuatan politik guna memacu reformasi politik. Sejak kongres berdirinya Januari 1998, Akbayan mendekap para pembaharu dari seluruh lapisan ke posisi-posisi pentingnya. Ia mendukung reformasi di Kongres, di parlemen jalanan, dan di pemda-pemda dipandu para anggota terpilih Akbayan. Memiliki sendiri petinggi kota juga menjadi kesempatan baik untuk menunjukkan bahwa para anggota partainya mampu menggalang demokrasi partisipatori dan pemerintahan bersih. Bahkan bisa dikatakan, formasi Akbayan sendiri adalah sebuah reformasi politik. Dengan membangun sebuah tipe baru partai politik, Akbayan memberi kontribusi langsung pada pentransformasian sistem partai politik kita.
Demokrasi adalah jantung segala prinsip Akbayan. Ide kami tentang “negara” adalah entitas yang memberi batasan jelas pada kekuasaan negara atas masyarakat. Kami menentang negara totalitarian yang menyeruak ke segala lapisan masyarakat termasuk ke sektor swasta. Kami berkiprah dalam bingkai “state and civil society” yang nyata dan jelas. Kami akan mempertahankan dan meningkatkan integritas dan otonomi organisasi masyarakat sipil sebagai tugas utama Akbayan. Kami akan berupaya terus secara aktif menyingkirkan segala rintangan pada partisipasi politik, khususnya yang menghalangi self-organisation kaum miskin seperti yang selama ini membayangi serikat-serikat buruh.

Bekerja erat dengan gerakan sosial dan organisasi-organisasi civil society lainnya di badan legislasi dan “parlemen jalanan”, Akbayan berada di garis terdepan dalam perjuangan reformasi politik-ekonomi. Dua perwakilan kami di Kongres secara efektif telah menegakkan reformasi elektoral dan hak-hak kaum migran serta memerangi monopoli privatisasi sumber daya air dan enerji serta aneka isu lainnya. Di “parlemen jalanan”, Akbayan bersama organisasi-organisasi afiliasinya dan LSM-LSM menggodok sejumlah isu dengan aktif, dari masalah pembaharuan agraria hingga kampanye anti-korupsi, serta permasalahan wanita dan hak kaum gay. Di pemda, Akbayan memancangkan investasi jangka panjang dalam proyek-proyek reformasi politik bersama rekan-rekan LSM.

Krisis Politik dan Perjuangan untuk Pembaharuan Politik

Pembangunan partai terus berjalan di tengah krisis politik menghunjam. Situasi sebelum dan sesudah pemilu Mei 2004 mengilustrasikan yang disebut ‘crisis of representation’: Arena pertarungan kampanye penuh ancaman kudeta dan ‘civil war’. Para kandidat presiden mengemuka, Gloria Macapagal Arroyo sebagai Presiden menjabat, serta bintang layar perak Fernando Poe Jr. meramaikan sendi-sendi utama krisis itu. Arroyo menjadi Presiden Januari 2001 sesudah sejumlah demonstrasi massal yang melengserkan presiden terpilih Joseph Estrada. Meski Mahkamah Agung melegitimasi penaikan Arroyo yang Wapres ke tahta kepresidenan sebagai sesuatu yang konstitusional, para pengikut Estrada toh tak pernah menerima legitimasinya, dan justru menggelar reli-reli mendukung Poe.

Poe mengikuti jejak karibnya Estrada dari lingkaran layar perak ke kandidat mengemuka dalam kampanye pemilu kepresidenan. Poe didukung para politisi yang terkait dengan Estrada dan mantan diktator Marcos yang melihat Poe sebagai peluang mereka kembali ke kekuasaan. Poe hanyalah tamatan sekolah menengah yang tak selesai dan tak punya pengalaman apa pun dalam perpolitikan atau ketatanegaraan. Tidak seperti Estrada, Poe tak pernah terpilih untuk jabatan publik. Hal yang menggiringnya mendekati kemenangan pemilu hanyalah lantaran ia sebuah simbol kekecewaan kaum miskin atas perpolitikan Filipina. Poe sebuah contoh sempurna gerakan populis sayap kanan yang terus mengancam mencampakkan Filipina ke dalam krisis politik. (Weekly, 2000)

Gerakan populis sayap-kanan adalah produk dua elemen utama dalam situasi politik Filipina. ‘Democratic deficit’ yang mencolok adalah kegagalan sistem politik menjawab kebutuhan kaum miskin pedesaan dan perkotaan. (Hutchcroft dan Rocamora, 2003) Pertumbuhan ekonomi seret yang balik ke awal 80-an, perdagangan tak terkontrol dengan liberalisasi kapital, serta privatisasi dan deregulasi telah berpadu menggenjot jumlah membengkak penduduk perkotaan dan pedesaan yang miskin melarat. Karena kaum miskin melihat para politisi menghabisi banyak waktu meraup duit ketimbang berbuat sesuatu pada kemiskinan mereka, tak pelak mereka menjadi sinis terhadap perpolitikan. Mereka juga rentan atas janji-janji para pembual politik seperti Estrada dan Poe.

Kebrengsekan sistem patron-clients, kedegilan mesin-mesin berkiblat-patronage, dan ketiadaan partai politik berbasis program terpadu dan terarah menyebabkan proporsi kian besar dari 40 juta pemilih nasional menjadi pemilih ‘buta’. Karena tiadanya sarana-sarana sosial dan politik yang ‘mengatur’ partisipasi elektoral, maka pilihan para voters ditentukan terutama oleh pengakuan nama/ketokohan. Nama-nama yang paling dikenal adalah mereka dari kalangan perfileman, para aktor TV, tokoh-tokoh olah-raga, serta pembawa berita. Para analis yakin, hanya 20 persen pemilih nasional berada dalam ‘vote banks’ yang dikontrol oleh para politisi daerah.

Para politisi ‘profesional’ kian sadar akan persoalan terkait kaum populisme sayap-kanan dan kelemahan partai politik. Sejak Mei 2002, semua partai politik besar berkumpul di sebuah ‘Political Summit’ yang secara bulat menuntut perubahan pada sistem politik Filipina via reformasi konstitusional. Para pemimpin partai termasuk Presiden, Ketua Senat dan Ketua DPR bersama oganisasi civil society bersama-sama bekerja mendorong pembaruan konstitusional. Para pemimpin dan grup-grup yang dulu menentang reformasi konstitusional di era Ramos dan Estrada kini ikut mendukung pembaharuan ini.

Hal yang menghalangi perwujudan konsensus ini adalah upaya sejumlah anggota DPR yang mengontrol proses pembaruan konstitusional itu. Mereka bersikeras mendorong pembaruan dengan menyatukan dua wadah kongres ke dalam satu Constituent Assembly (Majelis Permusyawaratan). Mereka melancarkan manuver mewujudkan satu bentuk pemerintahan parlementer baru dengan seorang presiden hanya untuk urusan seremonial, dan satu parlemen unicameral (satu kamar) dipilih di distrik-distrik anggota tunggal, yang juga memilih DPR. Model di mana DPR menjadi pusat kekuatan pemerintahan dan para wakil rakyat ini akan membuat mereka sendiri terpilih berulang kali.

Karena grup-grup masyarakat sipil, para pemimpin utama religius dan, paling penting Ketua Senat dan mayoritas para senator, menentang penyerobotan kekuasaan oleh DPR ini, upaya pengadaan Constituent Assembly pun dihentikan. Kelompok-kelompok ini sebaliknya mengusulkan pemilihan para delegasi untuk Constitutional Convention secara bersamaan dengan pemilu Mei 2004. Namun ketika Ketua Dewan menegaskan perlunya peralihan ke Constitutional Convention untuk mengubah konstitusi, hal tersebut sudahlah agak terlambat untuk disahkan legislasi untuk pemilu Mei 2004.

Meski upaya ketiga di banyak rezim gagal untuk mengorganisir reformasi konstitusional, beralasanlah untuk tetap optimis terhadap ‘demand side’ pembaruan politik. Adanya kesenjangan antara sistem politik yang dirancang untuk kebutuhan Filipina tahun 1930an dan untuk abad 21 justru menghasilkan lebih banyak tuntutan mendesak reformasi politik. Sistem politik 1930an yang diwariskan hingga kini dulunya telah disesuaikan untuk memenuhi ketentuan pemerintahan kolonial (gubernur jenderal/presiden) dan para pemimpin politik Filipina dengan kekuasaan terbatas pada daerahnya. Ini agak cocok untuk kebutuhan negara agrikultural yang umumnya pedesaan dengan jumlah penduduk masih kecil. Tapi ini tak lagi memadai untuk negara besar dengan populasi perkotaan tinggi hingga 82 juta penduduk dengan perekonomian yang benar-benar kian kompleks.

Salah satu faktor penentu politik Filipina adalah hubungan pemerintah daerah–pusat. Anda, katakan, punya seorang pemimpin tertinggi kuat dengan kekuasaan patronage dan fiskal yang besar. Tapi lantaran tak memiliki sistem politik terpadu dan stabil, presiden Anda menjadi tergantung pada para bos politik daerah untuk mengerahkan suara pemilu dan melaksanakan kebijakan pemerintah pusat. Dengan begitu Anda memiliki presiden dan bos-bos daerah yang punya kekuatan sama (pada tahap-tahap tertentu di lingkaran politik) – suatu sistem politik yang tentu saja janggal dengan tidak menganut sentralisasi maupun desentralisasi. Alhasil adalah sebuah proses penentuan kebijakan yang semata-mata dikuasai oleh kekuatan ‘deal’ yang mempersulit lahirnya UU koheren, setidaknya perundang-undangan yang inter-related. Bergelayut di bawah UU yang tak koheren dan kerap berkontradiksi satu sama lain ini membuat kiprah birokrasi sendiri tak kurang peliknya. Deal-making dan negosiasi tetap saja berlanjut, bahkan hingga proses hukum.

Efek dari sistem aneh ini tercermin dalam realita para petinggi kenegaraan terpilih. Kebanyakan presiden yang terpilih sejak kemerdekaan 1946 pada dasarnya tak punya mayoritas partai handal. Biasanya dalam beberapa bulan jabatannya, para anggota partai besar hengkang ke partainya guna mengenyam patronage dan kucuran dana pork barrel sang presiden. Di tengah masa jabatannya, jumlah petinggi yang harus diberikan bagian patronage meningkat sedemikian rupa sehingga tak mungkin bagi presiden membaginya rata. Menjelang akhir jabatannya, para politisi yang kesal karena kurang kejipratan tumbuh membesar melebihi yang menikmati rezeki itu, yang akhirnya mempersulit sang presiden untuk terpilih lagi, atau selepas tahun 1987 ketika presiden tak diizinkan ikut kembali pemilu, (mempersulit) calonnya sendiri untuk terpilih. (Choi 2001)

Gagalnya usaha-usaha penggantian jabatan mengikuti pembaruan konstitusional ini karena ia menohok pokok yang kerap mengalami ‘jalan-buntu’ dalam proses pembaruan politik di Filipina yakni: hubungan pemerintah daerah-pusat. Tapi proses desentralisasi yang dibuka dengan diterimanya Local Government Code (UU Pemerintah Daerah) tahun 1991 menciptakan potensi pembaruan mendasar di pemda. Memang tanpa reformasi mendasar yang merata pada level pemerintah pusat – kemungkinan yang mandeg karena kegagalan pada pembaruan konstitusional – maka pembaruan-pembaruan dalam pemda tak dapat ‘diraih’ untuk keseluruhan sistem partai. Akibatnya, pemerintah pusat kembali bertindak sebagai pengayom pada dinamisme politik daerah.

Politik daerah di Filipina, yang kembali ke periode kolonial Amerika, menggelar dua kontes utama: pertama, siapa yang terbaik mengerahkan dana dari pemerintah pusat, dan karenanya mengontrol alokasinya; kedua, siapa yang mengontrol kegiatan ekonomi illegal, semisal perjudian dan penyelundupan. Kontes-kontes ini menentukan kualifikasi para kontestan, sifat dasar kontes itu sendiri termasuk pemilu, serta kegiatan khusus pemenangnya. Kontes pertama ‘membentuk’ dinamika kelas sebegitu rupa sehingga hubungan keluarga, jenjang universitas, keanggotaan aneka jaringan seperti paguyuban universitas, sangat menentukan siapa pemenangnya. Kontes kedua memberi hak istimewa kepada para kontestan yang lihai memanipulasi hal-hal illegal dan memainkan aneka kekerasan. Tak satu pun dari dua kontes ini kondusif membentuk good governance. Mereka justru tetap membiarkan pemda terlelap dan sama sekali ‘tak berbuat apa-apa’.

Alasan utama terjadi kontes-kontes ini di perpolitikan daerah karena hampir di sepanjang abad lalu pemda-pemda tak memiliki dana cukup. Juga karena tak ada kegiatan ekonomi yang mendatangkan perpajakan amat besar di kebanyakan wilayah daerah. Di banyak komunitas pedesaan hampir sepanjang abad lalu, kegiatan perekonomian utama adalah pertanian penyambung hidup (subsistence). Di mana ada sistem persewaan pola saham, tuan-tuan tanah cenderung mengontrol perpolitikan daerah, dan tentu saja tak ingin dikenai pajak. Kegiatan perekonomian illegal pada hakikatnya tak tersentuh perpajakan kecuali dalam pola-pola tak konvensional di mana bukti-bukti bayar tidak tersimpan dalam kas-kas pemerintah. (De Dios, E. dan Hutchcroft, P. 2003)

Ekonomi politik komunitas-komunitas daerah kian berubah. Dana kini lebih banyak tersedia di daerah. Dulunya perekonomian berbasis agro-export yang dibangun Amerika hanya berkutat di Manila di mana pemerintah pusat mengontrol langsung akses ke pasar internasional. Ini berlanjut ke pasca-perang ketika sumber dana asing, dana cukai, dan pendapatan yang disedot dari daerah-daerah dipakai memperkuat pusat. Dan sebagian karena secara fisik tak lagi tersedia lahan industri cukup di metro Manila, maka pertumbuhan perindustrian diarahkan keluar – ke Calabarzon, Subic, Cebu dan wilayah-wilayah tertentu seperti General Santos dan Davao di Mindanao. Penyebaran industri ini memacu pertumbuhan jauh lebih cepat di daerah-daerah ini dan sekitarnya.

Hubungan ekonomi pusat-daerah tercermin dalam, dan diperburuk oleh, sistem kepresidenan yang sangat sentralistik. LGC sendiri mungkin dilihat hanya terjemahan dari wilayah politik desentralisasi ekonomi. Tapi jika pertumbuhan ekonomi di daerah yang tak tergantung pilihan-suka pemerintah pusat berlanjut, maka seluruh rangkaian peristiwa di wilayah politik akan menyusul. Perubahan ekonomi daerah ini, dibarengi diterimanya LGC 1991 yang mengamanatkan peralihan otomatis 40% dana pendapatan internal dan meningkatkan daya perpajakan pemda, membawa peningkatan besar dalam pendapatan pemda-pemda. (Kerkvliet, B. dan Mojares, R. 1991) (Lacaba, J. ed., 1995).

Politisi daerah biasanya ingin memegang kontrol politik lebih besar atas sumber yang melejit karena pertumbuhan ekonomi daerah yang melaju. Pendapatan lebih besar di pemda akan mengubah sifat kompetisi politik daerah. Bila tidak, para pebisnis daerah justru akan turun mengamankan porsi perpajakan mereka tetap rendah dan mengarahkan penggunaan pajak-pajak tersebut. Dengan tersedia lebih banyak uang, keperluan administratif pemda meningkat disertai perubahan penting menyangkut kualifikasi orang-orang yang berebut pencalonan dalam pemilu. Walau ini belum menjadi fenomena menyeluruh di tanah air dan masih banyak kantong otoritarian didominasi tuan-tuan tanah, toh cukup banyak dari tempat ini, diyakini, menjanjikan di masa depan.

Karena kebanyakan studi tentang politik daerah Filipina tak mengetengahkan analisis-analisis tentang bagaimana dan ke mana perubahan tengah terjadi, maka analisis dalam paper ini bagi sejumlah orang tampaknya memberi sedikit optimisme. Memang tak disangkal sulit bersifat aktif secara politis sambil sama sekali pesimis. Tapi perlu juga ditegaskan bahwa jenis perubahan yang saya lukiskan bukan gerakan yang digeneralisir dari politik daerah patron-client berpola patronage hingga ‘good governance’ ala Bank Dunia. Sebagaimana John Sidel tunjukkan dalam artikelnya di buku ini, politik daerah di Filipina tak dapat dipaksakan ke dalam kerangka kaku yang menempatkan situasi-situasi sangat berbeda dalam bingai ‘what is good for development’. Yang penting di sini adalah perubahan tengah menggelinding. Menentukan besarnya maupun derap dan arah perubahan membutuhkan lebih banyak penelitian. Aksi politik tak punya kemewahan itu.

Keanekaan situasi daerah yang dilukiskan Sidel diteguhkan oleh pengalaman Akbayan. Ada wilayah-wilayah seperti di beberapa kota di semenanjung Bondoc di mana kontrol ekonomi dan daya coercive para elit daerah menantang petani kecil terjun ke perjuangan bersenjata. Ada pula provinsi-provinsi seperti Negros Occiental di mana kontrol ekonomi dan politik ketat dari pelaku ekonomi kakap, Eduardo Cojuangco, sulit ditantang oleh kekuatan daerah. Dalam kasus ini, perubahan harus menunggu tindakan di level nasional perihal sumber kekuatan ekonomi Conjuangco dan kontrolnya atas perusahaan kaliber San Miguel Corporation. Namun ada banyak tempat di mana perubahan dalam ekonomi politik telah menghalangi kontrol para elit atas politik daerah yang menciptakan peluang cukup untuk politik alternatif. Dari sisi Akbayan, soalnya bukan membawa reformasi ke para politisi daerah. Persoalannya terletak pada kapasitas Akbayan mengidentifikasi dan merekrut mereka dan membantu sesudah mereka bergabung dalam partai.

Amat Sulit, Agak Tak Mungkin

Berikut ini konteks historis dari proyek pembangunan partai Akbayan. Sebuah proyek yang didaulat oleh kaum Kanan dan ironisnya juga oleh kaum Kiri. Syukurlah baik kaum Kanan maupun Kiri bersenjata tengah dirundung krisis politik. Menyebutnya proyek politik kaum Kiri Tengah mungkin saja dan bisa diterima dengan adanya krisis kembar ini. Biarpun beberapa pemimpin Akbayan mengimpikan ‘perpecahan politik’ yang memungkinkan cengkeraman kekuasaan di pihak tengah, toh lahan pengakumulasian kekuasaan Akbayan mau tak mau ada di politik daerah. Dalam politik daerah itulah daya-daya penggerak dan kondisi-kondisi pendukung memungkinkan terjadi akumulasi.

Meski memiliki dua anggota saja di satu dari dua dewan di badan legislasi dengan tiada anggota partai di level atas birokrasi, kapasitas Akbayan mempengaruhi kebijakan nasional toh sedikit lebih kuat daripada advokasi masyarakat sipil. Kenyataannya, Akbayan hampir selalu bekerja dalam koalisi-koalisi civil society dengan menampilkan posisinya tentang isu tertentu. Toh kapasitas merealisirnya terbatas karena perpecahan dalam civil society. Ia juga terjepit di satu pihak oleh formasi-formasi terbuka Partai Komunis Filipina bawah-tanah, grup-grup pecahan kaum “rejectionist” dengan daya mobilisasi lebih besar, dan komando politik retorika kaum Kiri, dan di pihak lain oleh grup-grup civil society yang punya hubungan sosial lebih baik ke pemerintahan Arroyo.

Akbayan punya tiga cara utama mengakumulasi kekuatan. Sistem party list memberi Akbayan satu platform untuk mempublikasikan partai serta program-programnya dan, bersama kelompok masyarakat sipil, membuat advokasi pelbagai isu. Tapi pembatasan tiga kursi dalam sistem itu menjadikannya status minoritas permanen di badan legislasi nasional. Batasan 20 persen di DPR cukup kecil dalam sistem bicameral (dua dewan). Melaksanakan ketetapan konstitusional yang kontradiksi dengan UU yang mendukung berarti bahwa dalam pemilihan 1998 dan 2001 kurang dari setengah dari 52 kursi yang tersedia telah diisi. Sistem party list dapat dilihat sebagai suatu program ‘affirmative action’ yang terbatas bagi ‘kelompok-kelompok marginal’. Sembari menghargai ambisi ‘kelompok-kelompok sektoral’ yang menghendaki suatu perwakilan yang sangat terbatas, Akbayan memperebutkan tidak hanya tempat-tempat terbatas dari sistem party list, tapi juga sistem politik secara keseluruhan. (Velasco, D. dan Rodriguez, A. 1998)

Ada hambatan idologis dan keorganisasian untuk mengakumulasi kekuatan dengan mengorganisir gerakan sosial. Bagi Akbayan, mengabaikan kerangka ‘vanguard party’ dari grup-grup Kiri Filipina lainnya berarti menjamin otonomi grup-grup gerakan sosial yang berafiliasi dengannya. Memang ada alasan praktis menolak tuntutan beberapa pemimpin gerakan sosial atas Akbayan agar memberi kepemimpinan politik dan keorganisasian pada gerakan-gerakan sosial yang berafiliasi dengannya. Akbayan tak ingin perpecahan tajam di antara grup-grup gerakan sosial memperburuk perpecahan yang ada dalam partai. Memang partai belum mengembangkan kapasitas pelayanan kebutuhan gerakan sosial. Blok-blok politik di mana kebanyakan grup gerakan sosial dalam Akbayan berafiliasi merupakan ‘saringan’ ideologis dan keorganisasian antara partai itu dan gerakan-gerakan ini. Meski ini dapat dilihat sebagai tahap lanjutan yang perlu dalam pembangunan partai, hal itu toh merupakan halangan dalam menggalang kesatuan ideologis dan keorganisasian di dalam partai.

Pengalaman enam tahun membangun partai menunjukkan sangat mungkin bagi Akbayan merekrut para politisi reformis daerah. Dan sejauh ia mengakumulasi kekuatan dan sumber daya yang cukup untuk mendukung para politisi ini, maka rekrutmen tak begitu mendesak. Dengan sistem politik sekarang, Akbayan butuh waktu lama mengakumulasi kekuatan elektoral cukup untuk menjadi partai nasional besar. Sistem party list tak berlaku dalam pemilihan-pemilihan daerah. Pusat gravitasi sistem pemilihan terletak pada politik daerah di mana klen-klen politik dan kaum pebisnis kaya mendominasi kontes-kontes elektoral yang umumnya ditentukan uang dan kekerasan. Pemilu-pemilu nasional memperbesar ketentuan finansial untuk kemenangan elektoral sampai jumlah yang luar biasa. Kemampuan membuat kecurangan dalam perhitungan suara, sebuah faktor penentu lain dalam pemilu-pemilu, membutuhkan uluran-tangan birokrasi khususnya ke Komisi Pemilu. Selain itu, daya mengerahkan kekerasan dan ancaman kekerasan dipegang kaum elit daerah dan nasional, kecuali Partai Komunis Filipina dan fron-fron elektoralnya.

Karena Akbayan secara ideologis dihalangi dalam mengembangkan kebanyakan ‘sumber daya’ politik ini, setidaknya sebagian kepemimpinan nasional Akbayan telah berusaha mendorong perubahan dalam sistem pemilihan dan bentuk pemerintahan melalui pembaruan legislatif dan konstitusional. Perubahan-perubahan dalam sistem elektoral dengan mesin penghitung elektronik dan transmisi eletronik akan mengurangi kontrol politisi tradisional atas ‘mesin’ pencurangan dalam pemilu-pemilu. Pengumpulan suara di luar negeri akan memperluas proses pemilihan ke lingkup populasi di luar jangkauan mobilisasi para politisi tradisional. Bahkan dukungan atas reformasi ekonomi akan berjalan di bawah arahan ini di mana reformasi-reformasi khusus akan menghapus akar-akar korupsi dan mengurangi jaringan patronage.

Potensi pembaharuan terbesar yang akan sedikit ‘meratakan lapangan permainan’ bagi reformasi dan para politisi tradisional serta partai-partai adalah perubahan ke bentuk pemerintahan parlementer dengan sistem elektoral perwakilan proporsional. Bentuk pemerintahan parlementer dan sistemnya ini akan mendorong partai-partai kian koheren dalam keorganisasian dan penetapan program, dan memperlancar policy-making yang dimediasi oleh partai. Pembentukan partai-partai politik yang kian efektif dan kohesif, yang berorientasi pada tujuan pencapaian program ketimbang hal-hal partikularistik, atau pada kebijakan ketimbang pada dana politis, bagaimanapun merupakan satu-satunya reformasi paling penting yang dibutuhkan untuk penegakan demokrasi Filipina. Partai-partai lebih kuat dapat mempromosikan pilihan-pilihan lebih jelas kepada pemilih dan membantu menyusun kompetisi politik guna merealisasikan kepentingan-kepentingan umum ketimbang partikularistik. (Abad, F., 1997) (Abueva, J. 2002)

Sistem elektoral kami, dan praktik aktual pemilihan-pemilihan merupakan satu faktor paling penting untuk menyusun partai politik. Ciri khas partai-partai yang masih sangat bercitra personal berasal sebagian dari fakta bahwa para kandidat secara individu dipilih dalam sistem “first past the post”. “Selama pemilihan, tidak begitu penting bahwa partai merupakan organisasi penggerak riil, tapi justru mesin elektoral kandidat serta jaringan kerabat, teman, rekan-rekan politik, dan sekutu.” (David, 1994: 1) Karena di dasar sistem elektoral, kota madya, kekuasaan dan status keluarga dipertaruhkan, maka semua sarana dimanfaatkan, termasuk pencurangan dan kekerasan meraih kemenangan.

Kami telah begitu terbiasa dengan politik uang sehingga secara tak sadar meyakini ‘itulah caranya politik berkiprah’. Nyatanya, pemilu di banyak negara terutama di Eropa tak membutuhkan belanja luar biasa besar. Banyak faktor dapat menjelaskan perbedaan ini dalam praktik politik, tapi faktor utamanya adalah sistem pemilihan. Sistem pemilihan proportional representation (PR) yang lazim di Eropa membuat pemilu benar-benar kontes partai bukan kontes pribadi. Dalam prosesnya, ia juga memperlemah penggunaan uang dan kekerasan dalam pemilu, dan menciptakan salah satu kondisi yang perlu untuk mereformasi sistem partai politik kita.

Sistem party list yang diperkenalkan konstitusi tahun 1987 menunjukkan satu eksperimen dalam pemilihan-pemilihan PR. Tapi sistem itu begitu membingungkan sehingga hampir tak dapat menunjukkan kekuatan sistem-sistem PR. Mengawalinya, konstitusi 1987 mencampurkan ketentuan-ketentuan PR yang kontradiktif dengan perwakilan sektoral dalam lingkup politik sempit dengan 20 persen kursi di DPR. Kongres lantas menambah persoalan dengan membatasi jumlah tiga kursi bagi sebuah partai untuk dapat menang. Mahkamah Agung memperburuk situasi dengan memberi formula pengalokasian kursi yang menjamin bahwa hanya beberapa kursi yang tersedia akan dialokasikan.

Yang kami butuhkan adalah revisi dan ekspansi dari sistem party list yang ada, atau justru peralihan sama sekali seluruh sistem ke PR. Jika para pemilih memilih dari antara partai-partai dan bukan kandidat-kandidat, maka hal itu akan mengurangi intensitas kontes-kontes personal dan klen yang merupakan sumber utama kekerasan dan politik uang. Dengan begitu partai-partai wajib memperkuat ketentuan-ketentuan keorganisasian dan programnya untuk mencapai kemenangan elektoral. Minimal, partai-partai dipaksa menunjukkan kekhasannya sehingga memungkinkan pemilih membuat pilihan. Peralihan ke pusat gravitas kinerja keorganisasian dan bukan pada kandidat individu akan memaksa partai-partai memperkuat partainya secara keorganisasian.

Formula yang tengah dibicarakan adalah sistem pemilihan di parlemen unicameral di mana setengah dari jumlah kursinya dipilih di distrik-distrik anggota tunggal dan setengah lainnya lewat sistem PR. Distrik-distrik anggota tunggal dilihat cara yang menjamin adanya dukungan para pekongres distrik, yang selanjutnya menyetujui panggilan legislasi untuk memilih delegasi di Constitutional Convention. Sementara Constitutional Convention membolehkan non-politisi terpilih sebagai delegasi, tokoh-tokoh dari perwakilan distrik lebih kuat dapat juga ikut terpilih. Ini perlu akomodasi. Dalam sistem PR party list, pembatasan di partai-partai tradisional akan dihapuskan. Sistem demikian akan menguntungkan Akbayan yang memang diorganisir untuk kontes seperti itu. Sistem itu akan menjadi sesuatu yang baru bagi para politisi tradisional, yang kebanyakan terlalu sibuk memperebutkan kursi di distrik-distrik guna membangun partai yang mampu bersaing di pemilu-pemilu PR. Dan untuk terjadi perubahan, Akbayan harus mengakumulasi kekuatan elektoral terus menerus dan seksama di kontes-kontes daerah.

Perubahan di sistem elektoral yang diperjuangkan grup-grup civil society pro-reformasi khas untuk Filipina. Kami tak mengajukan saran umum tentang hubungan yang perlu antara sistem elektoral PR dan partai-partai kuat. Seperti Olle Tornquist sendiri tunjukkan India dan Inggris memiliki partai-partai kuat tanpa sistem elektoral PR. Di sini mungkin berguna melihat perbedaan yang dibuat Martin Shefter antara partai-partai yang “digerakkan secara internal’ oleh kaum elit yang ada di dalam rezim besar dengan akses ke sumber patronage, dan partai-partai yang “digerakkan secara eksternal” oleh mereka di luar rezim yang tanpa akses ke patronage dan bersandar pada pertimbangan ideologis dalam mencari massanya. (Shefter, 1994) Sejarah politik Filipina secara jelas memberi privilege pada partai-partai yang ‘digerakkan secara internal’. Isunya, apa saja perubahan yang bisa dibuat dalam sistem elektoral yang cuma sedikit ‘meratakan lapangan permainan’ bagi partai baru yang ‘digerakkan secara eksternal’ semisal Akbayan.

Pemerintahan Lokal dan Pembangunan Partai

Munculnya para pelaku baru dengan sifat kontes politik terus berubah telah memberi sedikit dinamisme pada politik daerah. Para politisi lebih muda dan lebih berpendidikan getol atas ide-ide good governance, apalagi ide-ide ini memperkuat mereka menghadapi lawan-lawan politik, sekaligus mengantar ke posisi lebih tinggi. Sementara itu perubahan politik mulai mengganggu jaringan patronage lama dan melemahkan partai-partai politik. Dengan tak efektifnya partai-partai politik, hubungan para politisi daerah dengan pemerintah pusat menjadi tak menentu, tak terprediksi. Hanya ada beberapa jalan untuk memperkuat posisi politisi daerah, juga lainnya, yakni memilih kota-kota madya kaya.

Kepada para politisi daerah yang muda ini kami ingatkan bahwa tangga utama yang tersedia untuk naik di karir-karir politik menuntut mereka membuang idealisme mereka dan terjun menjadi korup. Dan tangga ini telah kian reyot. Tapi Akbayan adalah tangga baru yang memungkinkan mereka memegang idealisme mereka, bahkan terus mengasah dan merealisirnya. Akbayan mampu memberi dasar keorganisasian bagi pemilu-pemilu dan governance. Tapi yang terpandai di antara politisi mengingatkan bahwa tangga Akbayan hanya memiliki beberapa anak tangga saja. Dan untuk menelaah ini, mereka lantas diundang untuk membantu membangun lebih banyak anak tangga.

Salah satu anak-tangga yang telah bangun para aktivis civil society dipimpin Institute for Popular Democracy (IPD) dan Institute for Politics and Governance (IPG) adalah yang disebut BATMAN. Di akhir 1996, para pemimpin daerah yang telah digerakkan oleh diskusi-diskusi pembangunan sebuah partai politik baru menyarankan para penyelenggara Akbayan bahwa jika serius membangun sebuah partai haruslah mereka memikirkan cara membantu para tokoh daerah ini agar menang dalam pemilu-pemilu di barangay, level terendah dari struktur administrasi dan politik. Delapan LSM berbasis di Manila termasuk IPG dan IPD serta-merta menyusun bersama “Manual Pelatihan Pemangku Barangay” – BATMAN – dan menatar lebih 1.000 orang untuk ikut dalam pemilihan-pemilihan barangay pada 1997. Inilah pemilihan barangay pertama sejak LGC diperkenalkan yang menguasakan sebagian hasil pendapatan internal kepada barangay dan honorarium kepada para pejabat barangay terpilih, yang dengan begitu mendorong minat atas pemilihan. Karena sejumlah besar orang yang ditatar itu menang dalam pemilihan, maka muncul permintaan untuk terus menggarap level barangay.

BATMAN menggambarkan sebuah fase berbeda dalam pengembangan garapan-garapan governance oleh civil society di Filipina. Dipahami lebih luas, garapan governance oleh civil society sudah ada sebelum LGC disahkan, di mana kebanyakan garapan ‘people empowerment’ ini belum menargetkan pemda-pemda sebagai lahan garapannya. Paling banter grup-grup civil society membuat garapan paralel dengan karya advokasi, bahkan secara berkala menggarap advokasi juga, meski jarang bekerja di dalam pemda-pemda. Sesudah pengesahan LGC tahun 1991, grup-grup civil society berkonsentrasi pada kampanye pembuatan ketetapan-ketetapan bagi perwakilan masyarakat sipil di badan-badan khusus dalam unit-unit pemda. Tapi BATMAN adalah jaringan pertama yang secara sistematik melaksanakan garapan local governance. (Fabros, 2003)

Tapi mengapa barangay? Dalam “Program Consorsium untuk Pemerintahan Barangay” dari BATMAN awal dikatakan: “Barangay adalah unit governance terbawah di Filipina. Dan juga terbaru. Di desa-desa perkampungan inilah dan di komunitas-komunitas miskin perkotaan yang mayoritas barangay inilah bisa ditemukan kemungkinan terbesar aksi warga memperdalam demokrasi di Filipina... Barangay-barangay, baik di pedesaan pun di perkotaan, merupakan tempat kebanyakan komunitas face to face hidup di tengah menggeliatnya urbanisasi dan komersialisasi masyarakat Filipina. Dominasi grup elit serta sentralisasi politik dan administrasi di hampir sepanjang abad lalu menunjukkan bahwa pusat kota serta kota-kota adalah panggung utama kehidupan politik. Komunitas-komunitas asli umumnya telah dilangkahi... Ketiadaan unit administratif di level barangay [sampai disahkannya LGC, 1991] adalah pengejawantahan kondisi politik ini.”

Pemberdayaan kaum miskin andalan BATMAN dalam garapan governance. Visinya berbeda dari paradigma lama kaum Kiri yang bernyali ‘menguasai negara’ dengan ambisi yang masih toh melangit, yang menentukan sifat dasar hubungan politik. “Penataan sosial dan institusional ini menumbuhkan kultur politik berpola pertukaran barang-barang privat menggantikan barang publik sebagai ‘currency’ yang menciri-khaskan hubungan politik. Para politisi memberi pekerjaan dan uang untuk aneka kebutuhan konsumsi para individu dan kerabatnya, yang kemudian membalas kebaikan itu dalam bentuk dukungan personal kepada politisi dan marganya. Banyak dari kebobrokan politik Filipina – nepotisme, korupsi, kekerasan, kurang-keterbukaan, ketak-efisienan pemerintah – bisa ditelusuri ke sendi dasar ini dalam kultur politik Filipina.” (Consortium Program, 1997: 2)

Sementara inisiatif reformasi di level-level lain pemerintahan bisa membawa perubahan pada elemen tertentu sistem politik, termasuk birokrasi pusat dan bentuk pemerintahan itu sendiri (semisal sekarang peralihan ke parlementer dari bentuk presidensial), kebanyakan perubahan ke pemerintahan demokratis hanya mungkin terjadi pada dasar sistem politik, yakni barangay. Di sinilah kebanyakan warga bisa berpartisipasi dalam kegiatan-kegiatan politik yang dekat dengan kehidupan harian mereka sehingga mempengaruhi perilaku politik, dan pada waktunya, kultur politik itu sendiri.

Dengan LGC 1991, pembentukan unit-unit pemerintahan barangay menciptakan pertama kali dalam sejarah Filipina kemungkinan turbanya pusat gravitas politik Filipina dari kota dan pusat-pusat kota yang didominasi kaum elit ke level barangay di mana masyarakat miskin hidup. Kepada kepala barangay yang digaji dan dewan barangay, LGC memberi sebagian dana pendapatan internal dan melimpahkan pembuatan terbatas peraturan, kekuasaan perpajakan dan peminjaman. Pendek kata, banyak hal kini mungkin dibuat di tingkat barangay, cukup untuk mengerahkan politik level-barangay sebagai ganti politik barangay yang hanya ‘pelengkap’ pada politik kota madya.

Kaum progresif tak jauh beda dari para elit dalam melecehi barangay sebagai komunitas. Pengorganisasian komunitas miskin pedesaan yang paling ekstensif yang selama ini dibuat oleh gerakan demokratik nasional sifatnya rahasia dengan fokus pada ‘persiapan zona gerilya’. Intervensi LSM tak sengaja telah ikut melangkahi dan melecehi komunitas-komunitas level-barangay. Sambil mengindari hubungan politik tradisional yang berpusat pada famili, para LSM berkonsentrasi pada pembangunan ‘organisasi rakyat’ sebagai unit-unit sosial baru yang terhubung secara khusus dengan komunitas-komunitas sebelumnya. Pengorganisasian LSM dan inisiatif reformasi politik telah dituangkan dalam wacana yang ditujukan sebagai kontra atas kultur politik daerah.

Mulai dengan hanya 7 LSM berbasis di Manila, BATMAN segera memperluas menjadi 42 LSM yang kebanyakan dari daerah. Kebutuhan memelihara konsorsium dilayani oleh IPG yang sekaligus sekretariatnya. Selain menatar para pejabat barangay, BATMAN membantu merencanakan pembangunan barangay. LGC mengizinkan kepada barangay adanya majelis dengan kekuasaan legislatif terbatas di mana semua penduduk barangay dapat berperan-serta; satu-satunya bentuk demokrasi langsung yang ada dalam sistem politik sekarang ini. Pemerintah-pemerintah barangay diwajibkan menyusun rencana pembangunan barangay dengan membentuk sebuah dewan pembangunan barangay dengan menyertakan LSM dan organisasi rakyat. Usaha-usaha institusional ini membuka peluang adanya sistem politik partisipatori yang luas. Kerap perencanaan pembangunan barangay menjadi kegiatan yang membutuhkan tanda-tangan BATMAN.

Sesudah 5 tahun beroperasi, apa yang dibuat BATMAN? Bersama para LSM, BATMAN bekerja di lebih 2.500 barangay, di antaranya 1.200 telah menyusun rencana-rencana pembangunan. Pengalaman BATMAN jelas memiliki efek ganda. Kalau pun 1.200 barangay belum berati apa-apa terhadap 45.000 barangay di seluruh negeri, pengalaman BATMAN toh telah beredar sebagai ’praktik terbaik’ local governance. Ini mempercepat penerimaan perencanaan pembangunan di barangay-barangay sekitarnya. Dalam banyak hal, para walikota dari kota-kota lain, bahkan para gubernur, telah meminta BATMAN-LSM melaksanakan program-program BATMAN di wilayah mereka.

Ada banyak keuntungan material. Adanya rencana pembangunan barangay memperlancar pengaksesan sumber-daya dari unit pemerintah daerah lebih tinggi dan sumber lainnya. Prioritas-prioritas barangay juga ikut mempengaruhi budget kota madya. Bagi walikota bersimpatik, rencana pembangunan kota madya mengikuti prioritas yang teridentifikasi dalam rencana pembangunan barangay. Perspektif baru tentang pemakaian dana publik juga mulai tumbuh dengan prioritas baru yang menekankan proyek livelihood, pasokan air minum, pelistrikan desa, dan sistem komunikasi. Hal terakhir ini penting karena bertalian dengan tujuan awal BATMAN memperlancar pengerahan ‘public goods’ guna mengubah hubungan politik antara barangay dan elit-elit utama kota. “Proyek-proyek pecantikan diri” jelas hanya proyek keangkuhan para politisi atau pun sumber penyelewengan dana-dana konstruksi. Proyek dengan dampak jelas pada livelihood warga barangay justru meningkatkan andil dalam partisipasi warga.

Karena besarnya kebutuhan, entah untuk livelihood atau pun infrastruktur publik, upaya-upaya BATMAN hampir tak menyusutkan seluruh persoalan. BATMAN relevan pertama-tama sebagai suatu eksperimen dalam membantu demokrasi partisipatori di level akar-rumput. Dari sudut ini, BATMAN sukses. Entah dari sudut lembaga pemerintah barangay, entah dari sisi pandang LSM dan organisasi kerakyatan, entah pula sikap warga atas pemerintahan, banyak telah dicapai. Perubahan paling jelas terjadi di antara para pemimpin organisasi kerakyatan. “Mereka telah berkembang melampaui orientasi awal sebagai aktivis politik yang menyingkap dan menentang pelanggaran pemerintah dari luar struktur formal negara. Mereka tak lagi hanya menunjuk apa yang salah atau kurang, tapi menjadi peserta aktual dalam proses perubahan, yang mengusulkan solusi dan alternatif, bekerja untuk reformasi dari luar dan dalam pemerintah.” (Santos 2004)

Pemilihan bagi Partai-partai

Banyak wilayah BATMAN segera bergerak dari perencanaan pembangunan barangay ke intervensi elektoral. Dari masalah pemilihan, isu-isu menyangkut partai politik menjadi dekat. Pokok keprihatinannya praktis/politis: Bagaimana merangkum orang-orang yang terpilih sehingga dapat bekerja sama untuk memilih lebih banyak orang pada level politik lebih tinggi? Siapa yang akan bekerja mengubah kerangka hukum dan kebijakan yang menentukan ruang politik partisipatori? Isu-isu ini telah dibahas sejak Oktober 1997, di awal BATMAN. “Yang dicari ialah pelbagai kemungkinan yang bisa tumbuh dengan mengaitkan program secara jelas dengan partai politik khusus. Pada akhirnya, peserta setuju dibutuhkan kendaraan nasional progresif yang dapat memompakan ketahanan pada usaha governance dari barangay-barangay.” (Laporan Konferensi, 1997: 2)

Walau Akbayan belum terbentuk hingga tiga bulan sesudah diskusi ini, BATMAN dari awalnya toh telah diasosiasikan dengan Akbayan. Ini suatu hubungan kompleks dan kerap rawan pertikaian. BATMAN tak punya hubungan formal keorganisasian dengan Akbayan atau partai politik lainnya. Sesudah debat sengit tentang sifat dari relasi antara IPG, sekretariat BATMAN dan Akbayan, IPG menegaskan independensinya secara resmi sebagai sebuah formasi civil society, pernyataan yang juga resmi dikemukakan Akbayan.¹

Tapi karena nyatanya BATMAN bekerja erat dengan Akbayan pada level-level nasional dan daerah, hubungan itu berlanjut menjadi pokok diskusi. Persoalannya bukanlah me-nyembunyikan peran Akbayan seolah-olah BATMAN adalah “front’ dan seolah-olah ada hubungan underground.² Persoalannya lebih bahwa pengalaman kaum Kiri dominan, juga gerakan demokratik nasional, mencerminkan persoalan di mana para LSM dan organisasi rakyat diperalat, integritas mereka dikompromikan oleh kontrol partai tersembunyi. Bahkan kelompok-kelompok Kiri demokratik yang non-nasional terus dipengaruhi oleh perspektif ini di mana, bahkan di dalam Akbayan sendiri sebelum partai menunjukkan posisi formalnya tentang isu itu, terdapat sejumlah tokoh yang meyakini bahwa partai harus memiliki kekuatan veto atas BATMAN.

Karena pengalaman Kaum Kiri dominan begitu berbeda, sulitlah membayangkan, atau lebih dari itu, mengorganisir suatu hubungan di mana grup-grup civil society, seperti BATMAN, menjadi otonom dan bekerja erat, dan paralel, dengan partai politik semisal Akbayan – suatu hubungan yang dinegosiasikan kemudian. Meski hubungan sekarang ini menguntungkan dua pihak, toh ada bahaya Akbayan akan memaksakan agendanya ke dalam BATMAN guna mengkompromikan integritas BATMAN. Sebaliknya, organisasi-organisasi dalam BATMAN bisa memanfaatkan BATMAN dan sumber-daya politiknya serta sumber lainnya untuk meraih tujuan-tujuan tertentu di dalam Akbayan.

Bekerja dengan partai seperti Akbayan akan memampukan proyek seperti BATMAN mempertalikan kota-kota madyanya satu sama lain, mendorong sumber daya badan-badan nasional, dan lebih penting, berkiprah ke ‘proyek politik nasional progresif’. Bagi Akbayan, BATMAN penting untuk mengindentifikasi para politisi daerah berorientasi reformasi yang dapat direkrut ke dalam partai agar membantu mendorong agenda good governance-nya. Tapi peran-peran itu harus dibatasi secara jelas agar mengurangi perselisihan. Ini dapat direalisir bila segala perbedaan dan konlik dihilangkan.

Karena BATMAN lamban mengembangkan program di tingkat kota madya, maka Akbayan masuk dan mengembangkan programnya guna membantu para walikotanya. Komite Akbayan Urusan Pemerintah sendiri lamban menggodok kapasitas walikota Akbayan dalam persoalan pemerintahan dari peningkatan pendapatan hingga penyerahan jasa. Ketika BATMAN akhirnya mulai sibuk menggenjot program municipal-nya, dan karena walikota reformasi non-Akbayan juga butuh bantuan, maka semakin banyak hal harus dikerjakan. Tapi hubungan antara program governance partai dan program civil society BATMAN harus dibatasi seksama guna mengindari konflik dan salah pengertian.

Kaum Kiri dan ‘opsi demokratik radikal’

Dalam suatu evaluasi pengalaman BATMAN yang siap dipublikasikan di sebuah buku pada pertengahan 2004, ada kesimpulan umum bahwa, sembari perlu membentuk wadah barangay, BATMAN akan memiliki dampak politik lebih besar bila berhasil meniru-terapkan (programnya) hingga level kota madya. (Estrella, Izatt, 2004) Tanpa ada intervensi terorganisir untuk demokrasi partisipatori di tingkat kota madya, maka hasil-hasil yang sudah didapat dari intervensi level barangay tidaklah berguna. Lebih buruk, dengan beberapa kekecualian, bahwa pengerahan dana untuk proyek-proyek barangay masih harus dilaksanakan melalui pola patronage lama.

Meniru-terapkan ke tingkat kota madya tak hanya logis tapi juga tak terhindarkan. Ini karena, sebagaimana telah dikemukakan (Santos 2004), “pemerintah kota madya/kota berkuasa mempengaruhi secara drastis program dan inisiatif-inisiatif pembaruan di tingkat barangay. Semisal seorang pejabat barangay, yang menentang walikota atau pejabat teras lain di pemerintah kota madya/kota, dapat mengalami kesulitan menanti dikeluarkan Jatah Pendapatan Internal barangay-nya. Pemerintah kota madya/kota, dikepalai walikota, berkuasa menentukan sumber-sumber daya, alokasi budget, aturan jasa pendukung, dan pelbagai jenis program pembangunan. Dengan kehendak politik, mereka bisa melaksanakan reformasi di pemerintahan, seperti menggalang program partisipatori, memerangi korupsi dan menggenjot hasil pendapatan. Hasil pembaruan di barangay-barangay, yang didukung oleh inisiatif-inisiatif di tingkat kota madya/kota, akan memperluas skop reformasi dan memberi dampak lebih besar dalam mengentaskan kemiskinan dan meraih reformasi politik sejati.”

Jika meniru-terapkan menjadi tantangan utama keorganisasian bagi BATAM, maka tantangan teoritis utamanya adalah melokalisir politiknya dalam bingkai lebih luas kaum Kiri. Menginterogasi pemerintah ‘resmi’ serta wacana demokratisasinya hanyalah suatu permulaan yang disyaratkan. Yang lebih penting ialah menemukan tempat BATMAN dalam reorientasi kaum Kiri Filipina yang tengah berlangsung. Tapi bukan berati proses itu belum mulai. Kebutuhan mendesak di sini adalah mensistemasikan pekerjaan teoritis, melaksanakan proses ikhtisar terorganisir dari kesatuan-kesatuan teoritis yang diperoleh dari praktik yang kerap tak sistematis, serta membuka debat tentang isu-isu yang rawan konflik. Mengaitkan dengan debat internasional terkini tentang isu-isu sejenis dapat juga membantu mempertajam isu-isu itu dan mempercepat prosesnya.

Melokalisir –juga “meniru-terapkan” bila ada– wacana BATMAN dalam bingkai “Kiri-Kanan” agaklah penting karena memuat titik temu dari “revisionist neo-liberalism” dan aliran tertentu “post Marxism”. Menurut Mohan dan Stokke, dua aliran intelektual ini bersua dalam “...keyakinan bahwa negara dan pasar tidak dapat semata-mata bertanggung jawab untuk menjamin pemarataan sosial dan kesejahteraan ekonomi, dan kemudian mengakui kebutuhan untuk menganggap daerah sebagai lahan pemberdayaan dan karenanya menjadi tempat penggarapan pengetahuan dan intervensi pembangunan.”

Mohan dan Stokke menambahkan, “... Dua aliran berbeda ini masih membawa perbedaan penting dalam penekanannya. Neo-liberalism berfokus pada pembaruan institusional dan pembangunan sosial melalui partisipasi komunitas dan pemberdayaan, meski dalam orde sosial yang mapan – misalnya tidak mengorbankan kekuasaan dan privilege yang berkuasa. Sebaliknya, post-Marxism mendukung pandangan lebih radikal tentang pemberdayaan, yang sangat didasari pada social conscientisation dan mobilisasi sosial (membangun identitas kolektif) untuk menentang interes hegemonik dalam negara dan pasar. Dalam hal ini, “pemberdayaan kelompok-kelompok marginal membutuhkan transformasi struktural dari hubungan-hubungan ekonomis dan politis ke masyarakat yang berciri demokrasi radikal” (Mohan dan Stokke, 2000: 249)

Kebanyakan aktivis BATMAN cenderung mengatakan “Apa sih hebatnya? Tapi kami jelas berpihak pada yang Anda sebut ‘Post-Marxist’ tak peduli kami sendiri menyebut diri Marxis atau tidak.” Cukup benar memang. Tapi tanpa kesadaran adanya perbedaan, maka bahaya kooptasi atau jebakan opportunisme untuk memanfaatkan dana-dana proyek pemda yang neo-liberal sangatlah besar. Selain itu, sulitlah mengidentifikasi wilayah-wilayah convergence (persepakatan) dengan kaum pembaharu yang mungkin berjalan di bawah kerangka neo-liberal dalam pengelolaan proyek seperti anti-korupsi sebagai concern-nya. Juga, dengan tiada peta wacana yang memandu ‘white waters’ dari diskurus perihal local governance, maka potensi pemberdayaan proyek-proyek local governance, seperti BATMAN, tak dapat berjalan sungguh-sungguh.

Dengan merambanya hegemoni ideologis dari perjuangan bersenjata kaum Maois di hampir seluruh dekade 1970an and 1980an, maka upaya kaum Kiri menteorikan strategi terbuka tanpa kekerasan persenjataan menjadi melempem dan mendera. Ketika hegemoni ideologis Maois mengalami perpecahanan berat dalam Partai Komunis Filipina (CPP) di paruh pertama 1990-an, kaum Maois terus saja mengintimidasi grup-grup Kiri lainnya secara ideologis. Grup-grup Kiri ini kerap tanpa sadar mengikuti sikap ‘revolusioner’ menurut standar yang tak jelas dari CPP. Ini toh tidak menjadi soal bagi BATMAN. Hanya saja karena ia bekerja erat dengan partai-partai politik seperti Akbayan dan blok-blok politik yang melek ideologi, maka formasi teoritis BATMAN terpengaruh.

Satu pendekatan penting dalam BATMAN adalah theoretical pluralism: “...Partisipasi dapat diibaratkan sebuah lintasan berjalur-ganda di mana pelbagai kendaraan melaju pada jalur berbeda. Kendaraan lamban melihat partisipasi dari sisi membangun komunitas pemberdayaan berkelanjutan dan menggalang model governance alternatif. Sedangkan, kendaraan jalur cepat memahami partisipasi dari sudut masyarakat politik –– yang mencoba memanfaatkan ‘momen-momen keretakan negara’ lewat partisipasi politik yang langsung menantang legitimasi aturan elit dan status quo. Tapi kedua arus kendaraan itu tak berkompetisi melainkan saling melengkapi mengikuti lintasan berjalur-ganda menuju jurusan sama... Menumbuhkan dua perjuangan ini bersama akan mempercepat upaya setiap individu membentuk dan membangun kekuatan sambil memperkecil kemunduran yang diakibatkan kekakuan menggunakan satu bentuk perjuangan.” (Villarin, T., 2004) Menjabarkan konsep ini, Villarin melihat, kesempatan ‘momen-momen keretakan negara’ muncul ketika “...gerakan-gerakan politik, juga sosial, berusaha memanfaatkan ‘momen-momen keretakan negara’ dengan menggalang partisipasi politik yang langsung menantang legitimasi aturan elit dan status quo.”

Pendekatan ini adalah refleksi atas keragaman ideologis BATMAN dan kaum Kiri Filipina secara keseluruhan. Ini membantu mendorong grup-grup yang berbeda secara ideologis membentuk koalisi-koalisi dan hidup berdampingan dengan partai-partai baru bermacam aliran, seperti Akbayan. Tapi di sisi tertentu, kontradiksi-kontradisi teoritis di antara faham-faham yang melaju pada aneka “jalur lintasan” itu harus diatasi. Orientasi mereka dapat dipahami dengan melihat sejarah ideologis kaum Kiri Filipina. Setidaknya ini langkah lanjutan di antara fakta adanya “perang rakyat berlarut-larut” Maois, keanekaan kerangka “gerakan pembebasan nasional”, dan “opsi demokratik radikal”. Upaya ini mencegah keterputusan radikal dengan masa lalu dan mendorong kelompok-kelompok yang menganut faham itu berpikir “revolusioner”. Ingin saya tegaskan, ini adalah sebuah pendekatan berbeda dari asumsi-asumsi pokok BATMAN, yang bisa saya kategorikan lebih dekat ke “opsi demokratik radikal’.

Persoalan lain juga yakni bahwa orientasi pemanfaatan “keretakan negara” amatlah dekat dengan kerangka Maois dan gerakan pembebasan nasional yang fokusnya “menguasai (pusat) negara”. Ini berlawanan langsung dengan kerangka local governance BATMAN. Masalahnya bukan semata-mata keanekaan tugas atau keragaman lintasan kendaraan yang berpacu menuju jurusan sama. Tapi, bekerja di luar strategi perjuangan bersenjata berpola pemanfaatan “keretakan negara” rentan terhadap kudeta dan cara-cara lain yang mendorong kehancuran radikal dari pendistribusian kekuasaan di tingkat nasional. Bagi BATMAN persoalannya bahwa kerangka pemanfaatan “keretakan negara” terlihat tidak menyukai, jika bukan menentang, pembaharuan politik dan pengakumulasian kekuasaan yang memadukan proses elektoral dan perjuangan massa. Mengatakan dua pendekatan itu bisa hidup berdampaingan justru menyepelekan penilaian yang mendasari misi “jalur lambat” untuk membangun komunitas berkelanjutan yang diberdayakan dan menggalang model-model pemerintahan alternatif”.

Isu ini perlu ditinjau dan dibahas secara intensif karena mengandung banyak konsekuensi lanjutan. Pengalaman Amerika Latin menunjukkan secara jelas bahwa strategi akumulasi kekuasaan yang berjalan lamban di politik daerah masih toh lebih produktif daripada strategi-strategi kaum pembebasan nasional lama atau versinya yang baru yakni “transition through rupture” yang non-armed. Naiknya Lulu sebagai presiden di Brasil adalah berkat Partai Buruhnya yang mengakumulasikan kekuasaan dan pengalaman partai itu di politik daerah. Di Meksiko, sebaliknya, Partai Revolusi Demokratik (PRD) yang berorientasi ke “transition through rupture” justru makin menjauh dari usaha merangkum kekuatan nasional.

Perbedaan yang berseberangan antara wacana kaum Kiri lama dan ide-ide kaum Kiri baru, antara wacana LSM anti-negara dan ide-ide lebih baru yang mendorong intervensi masyarakat sipil dalam formasi partai politik, tidak diperdebatkan secara seksama di dalam gerakan progresif Filipina. Orang cenderung segan mendiskusikan isu-isu ini. Tapi justru karena keseganan ini, maka kecurigaan tentang BATMAN sebagai sebuah “front” dari Akbayan terus saja bersiuran. Toh apa yang sebenarnya dibutuhkan pada akhirnya bukanlah bahwa wacana itu menghasilkan satu orde tunggal yang stabil, tetapi bahwa lebih banyak orang mengakui bahwa hubungan-hubungan tak stabil, yang tengah bergeser dan yang terbuka untuk dirundingkan adalah lebih menghasilkan demokrasi partisipatori yang selama ini kami perjuangkan. *****

Catatan Redaksi:
Judul asli tulisan ini adalah More Than Difficult, Short of Impossible: Party Building and Local Governance in the Philippines.

Catatan Kaki:
1. Pada pertemuan 13 Juli, 2001 antara Komite Eksekutif Akbayan dan dewan IPG, Komite Eksekutif Akbayan mengatakan: “Akbayan tak mengklaim IPG sebagai institut politiknya. Ia tak punya kuasa veto atas keputusan internal, juga tak mengklaim ikut dalam pemilihan direktur eksekutif atau mengangkat stafnya. Adalah program Akbayan mempertahankan otonomi dari lembaga-lembaga civil society terhadap lembaga-lembaga negara dan partai-partai politik yang ingin masuk ke dalam negara... Selain itu, sejarah IPG dan Akbayan menunjukkan hubungan kedekatan. IPG dibentuk oleh para anggota blok-blok politik yang juga membuat Akbayan, dan para individu Partai Demokratik Filipina dan Partai Liberal, guna memperlancar dan mendampingi pekerjaan grup-grup politik progresif dan membantu mengadakan inisiatif-inisiatif politik progresif... Akbayan tak mengklaim memiliki IPG tapi mendukung hak para anggota mereka, yang juga anggota dewan IPG, untuk membuat keputusan sendiri dari sisi interes-interes Akbayan...” Laporan Pertemuan Bersama Dewan IPG dan Komite Eksekutif Akbayan, 13 Juli 2001.

2. Praktik umum dalam partai-partai Marxis Leninis di Filipina adalah memiliki suatu partai bawah-tanah yang mengontrol organisasi-organisasi luar-tanah termasuk partai-partai politik.